Khiếu nại hành chính là quyền cơ bản của công dân ở mọi nhà nước, thể hiện ý chí của công dân mong muốn nhà nước xem xét lại những quyết định mà công dân không đồng ý, cho là trái pháp luật hoặc không hợp lý. Khiếu nại hành chính không chỉ là quyền mà còn là phương thức căn bản để mỗi người tự bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm bởi các cơ quan nhà nước.
Xác định đối tượng khiếu nại hành chính là một bước quan trọng khi tiến hành khiếu nại
Khiếu nại hành chính thể hiện mối quan hệ giữa nhà nước và công dân, thể hiện bản chất dân chủ của một nhà nước. Để thực hiện quyền khiếu nại hành chính, cơ sở đầu tiên và quan trọng nhất chính là xác định những đối tượng có thể bị khiếu nại, lấy đó làm căn cứ để xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết và các vấn đề pháp lý khác có liên quan. Đây là vấn đề được rất nhiều quốc gia quan tâm, đặc biệt ở những quốc gia có nền dân chủ lâu đời.
Ở Việt Nam, khiếu nại được khẳng định là quyền chính trị cơ bản của công dân, được ghi nhận ngay từ bản Hiến pháp năm 1959 của nước Việt Nam dân chủ cộng hò và tiếp tục được ghi nhận trong các bản Hiến pháp năm 1980, 1992. Trong bản Hiến pháp năm 2013, quyền khiếu nại được khẳng định lại một lần nữa ở cấp độ bản chất hơn, sâu sắc hơn rằng đó là một trong những quyền cơ bản của con người mà Nhà nước và toàn xã hội có trách nhiệm phải bảo vệ. Hiến pháp năm 2013 cũng khẳng định “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”. Chính vì vậy, việc xác định một cách rõ ràng, cụ thể đối tượng của khiếu nại hành chính từ phương diện lý luận đến thực tiễn, từ đó xác định các vấn đề khác có liên quan, trở thành một đòi hỏi cấp thiết không chỉ giúp cho các cơ quan nhà nước làm tốt hơn trách nhiệm của mình trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà còn giúp thể hiện bản chất dân chủ sâu sắc của Nhà nước ta, thể hiện trách nhiệm đầy đủ của Nhà nước trong việc bảo đảm và bảo vệ các quyền con người.
Khi nhắc đến đối tượng của khiếu nại hành chính, người ta thường nghĩ ngay đến quyết định hành chính, hành vi hành chính có thể bị khiếu nại mà ít có sự lý giải vì sao lại là quyết định hành chính và hành vi hành chính mà không phải là đối tượng khác. Khiếu nại hành chính trước hết bắt nguồn từ hoạt động hành chính. Khái niệm này hiện nay đang được hiểu rộng hẹp hết sức khác nhau. Có quan điểm cho rằng hoạt động hành chính chỉ là hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Có quan điểm lại cho rằng hoạt động hành chính là hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước khác và các tổ chức xã hội, thậm chí cả các tổ chức tư nhân khi được Nhà nước trao quyền thực hiện các nhiệm vụ quản lý hành chính. Trong phạm vi bài viết này, hoạt động hành chính được tiếp cận theo nghĩa rộng không chỉ là hoạt động của cơ quan hành chính mà còn có thể là hoạt động của các cơ quan nhà nước khác hoặc các chủ thể khác được giao quyền hành chính. Hoạt động hành chính có mối liên hệ gì với đối tượng của khiếu nại hành chính. Câu trả lời chính là ở các hình thức của hoạt động hành chính. Thẩm quyền hành chính của cơ quan nhà nước là một khái niệm hết sức trừu tượng và nó chỉ trở thành hiện thực thông qua các hình thức biểu hiện cụ thể. Người dân không thể khiếu nại về hoạt động hành chính nói chung mà phải khiếu nại về một hoạt động cụ thể, được biểu hiện dưới một hình thức nhất định.
Các hình thức hoạt động hành chính được chia làm 3 nhóm: hình thức mang tính pháp lý; hình thức ít mang tính pháp lý và hình thức không mang tính pháp lý. Trong số đó, quan trọng nhất là các hình thức mang tính pháp lý, bao gồm: hoạt động ban hành các quyết định chủ đạo; hoạt động ban hành các quyết định quy phạm; hoạt động ban hành các quyết định cá biệt. Tính pháp lý của các hình thức hoạt động này thể hiện: về hình thức, chúng được pháp luật quy định chi tiết cụ thể; về nội dung: chúng thực sự mang lại sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật – bằng cách làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quy phạm pháp luật hoặc các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể. Các hình thức mang tính pháp lý là sự thể hiện cô động nhất của thẩm quyền các cơ quan hành chính. Các hình thức hoạt động hành chính còn lại được xếp vào nhóm ít mang hoặc không mang tính pháp lý như: các hoạt động tổ chức hội thảo, tổ chức phong trào thi đua; các hoạt động tác nghiệp vật chất kỹ thuật như lập tờ trình, tài liệu, biên bản để chuẩn bị cho việc ban hành quyết định hành chính; công tác văn thư lưu trữ, chuyển giao giấy tờ hành chính, trực điện thoại.v.v.; hợp đồng hành chính. Trong số các hình thức hoạt động mang tính pháp lý, ngoài cách phân chia theo tính pháp lý (quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt) thì còn có thể chia thành các quyết định hành chính và hành vi hành chính. Việc phân biệt giữa quyết định và hành vi chủ yếu dựa trên hình thức biểu hiện – nếu như quyết định hành chính được thể hiện thành văn bản, thì hành vi hành chính chỉ là hành động hay không hành động của chủ thể công quyền. Như vậy, đối tượng của khiếu nại hành chính đã được xác định một cách có cơ sở đó chính là các quyết định hành chính và hành vi hành chính.
Có thể phân biệt nhiều loại quyết định hành chính theo các tiêu chí khác nhau. Theo tiêu chí thẩm quyền ban hành, có thể phân biệt quyết định hành chính của cơ quan hành chính, quyết định hành chính của các cơ quan nhà nước khác. Theo tiêu chí tính chất pháp lý, có thể phân biệt quyết định hành chính chủ đạo, quyết định hành chính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt – cụ thể. Theo tiêu chí về phạm vi tác động, có thể phân biệt quyết định hành chính hướng ra bên ngoài và quyết định hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước... Tuỳ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể ở mỗi quốc gia mà các quyết định hành chính nói trên có thể trở thành đối tượng của khiếu nại hành chính. Ví dụ, ở Pháp, các khiếu nại đối với quyết định hành chính quy phạm được chấp nhận trong khi ở các nước khác quyết định hành chính quy phạm không phải là đối tượng của khiếu nại hành chính.
Khác với quyết định hành chính, hành vi hành chính thường chỉ phân thành hai loại là hành động hoặc không hành động. Tuy nhiên, ý nghĩa của việc hành động hay không hành động được xác định trong từng hoàn cảnh cụ thể. Ví dụ, trong trường hợp công dân xin cấp phép, sự im lặng không hành động sẽ được coi là đồng ý hay không đồng ý. Một số quốc gia trên thế giới lựa chọn cách quy định cụ thể ý nghĩa của hành động hoặc không hành động của cơ quan nhà nước trong từng trường hợp và coi đó là căn cứ để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình.
Từ thực tiễn khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam những năm qua có thể quan sát thấy việc xác định đối tượng khiếu nại hành chính ở Việt Nam đang gặp phải một số vấn đề pháp lý căn bản như sau:
Thứ nhất, quy định của pháp luật hiện hành không cho phép khiếu nại đối với quyết định hành chính quy phạm.
Quy định này được nhiều học giả giải thích là do điều kiện kinh tế - xã hội và năng lực của thiết chế thực thi tại Việt Nam chưa cho phép. Tuy nhiên, thực tế đã cho thấy việc không quy định văn bản quy phạm là đối tượng của khiếu nại chưa chắc đã là một lựa chọn tốt, thậm chí, vấn đề này đang ngày càng trở thành một vướng mắc rất lớn trong thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam hiện nay. Các quyết định hành chính quy phạm tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân ngày càng được phát hiện nhiều hơn và nhiều quy định đã trở thành căn nguyên bùng phát các vụ việc khiếu nại đông người, bức xúc. Văn bản quy định khung giá đất là một ví dụ điển hình về đối tượng khiếu nại hành chính là văn bản quy phạm trong lĩnh vực đất đai. Nhiều quyết định quy phạm khác đã được phát hiện là hạn chế quyền tự do của cá nhân, tổ chức như: quy định của Bộ Y tế về chiều cao, cân nặng của người đi xe máy, quy định về cấm đăng ký từ hai xe máy trở lên đối với người có hộ khẩu trong các quận nội thành Hà Nội v.v..
Hiện nay, nhiệm vụ kiểm soát các văn bản quy phạm pháp luật đã được giao cho bộ phận chuyên trách thuộc Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, thực tế hoạt động của Bộ phận này đã không thể rà soát và loại bỏ được hết nguy cơ văn bản quy phạm gây thiệt hại đến quyền và lợi ích của cơ quan, tổ chức cá nhân. Trong bối cảnh đó, việc quy định quyền khiếu nại đối với văn bản quy phạm chắc chắn sẽ là một kênh kiểm soát hiệu quả đối với cơ quan hành chính, giúp hạn chế kịp thời mọi nguy cơ xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Quy định văn bản quy phạm là đối tượng của khiếu nại hành chính đòi hỏi phải có những điều kiện về mặt pháp lý về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đặc biệt là thẩm quyền phán quyết của Toà án khi vụ việc khiếu nại được đưa ra giải quyết tại Toà án. Lúc này, để đưa ra phán quyết đối với một văn bản pháp quy bị kiện, Toà án phải được trao quyền giải thích Hiến pháp và luật. Đây là một vấn đề pháp lý rất lớn cần được nghiên cứu và giải quyết ở tầm Hiến pháp.
Thứ hai, hiện tại vẫn chưa có sự thống nhất hoàn toàn trong quy định của pháp luật về quyết định hành chính cá biệt - cụ thể là đối tượng của khiếu nại hành chính.
Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cùng đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại. Trong Luật Khiếu nại, quyết định hành chính được xác định là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Trong khi đó, Luật Tố tụng hành chính lại xác định quyết định hành chính được ban hành không chỉ bởi cơ quan hành chính nhà nước mà còn bởi các cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức này. Như vậy, phạm vi quyết định hành chính theo Luật Tố tụng hành chính đã được xác định rộng hơn.
Ngoài ra, pháp luật hiện hành cũng chưa có sự thống nhất khi quy định về trường hợp quyết định hành chính bị khiếu nại là quyết định giải quyết khiếu nại lần 2. Về nguyên tắc thì quyết định giải quyết khiếu nại lần hai là quyết định cuối cùng bằng con đường hành chính. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần 2, công dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng quyết định giải quyết khiếu nại có đầy đủ tiêu chí của một quyết định hành chính và như vậy nó phải là đối tượng của khiếu nại. Đây là vấn đề khá phức tạp và nếu không quy định rõ, việc giải quyết khiếu nại có thể sẽ đi vào bế tắc, thậm chí có thể gây ra những rối loạn về thẩm quyền. TS. Đinh Văn Minh, Viện trưởng Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra, cho rằng cần phải trở lại vấn đề bản chất của khiếu nại là phản đối quyết định mà người khiếu nại cho là đã xâm phạm đến lợi ích của họ. Vì vậy, những quyết định hành chính hay quyết định giải quyết khiếu nại (hoặc một phần của quyết định này) có đụng chạm đến quyền và lợi ích của người khiếu nại thì phải được coi là đối tượng của khiếu nại. Chẳng hạn quyết định giải quyết khiếu nại lần hai bác yêu cầu của người khiếu nại, giữ nguyên quyết định của cấp dưới thì quyết định của cấp dưới vẫn là đối tượng của khiếu nại. Tuy nhiên, nếu quyết định giải quyết khiếu nại lần hai làm thay đổi quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại thì quyết định này sẽ trở thành đối tượng của khiếu nại.
Thứ ba, pháp luật không cho phép khiếu nại các quyết định hành chính ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp khác của cán bộ, công chức, viên chức mà không phải là quyết định kỷ luật.
Đây cũng là một vướng mắc khá lớn trong thực tiễn giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Việc quy định quyền khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bắt nguồn từ việc bảo đảm quyền có việc làm của cán bộ, công chức trong mối quan hệ với Nhà nước. Tuy nhiên, có thể nhận thấy, ngoài quyết định kỷ luật còn có rất nhiều loại quyết định hành chính khác cũng ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của cán bộ, công chức như quyết định tăng lương, hạ lương, cho hưởng hoặc cắt chế độ, chính sách, quyết định cho thôi việc v.v... Rõ ràng, việc không cho phép khiếu nại các quyết định này đã chưa giải quyết được triệt để mối quan hệ giữa cán bộ, công chức với tư cách là công dân trong quan hệ với Nhà nước về vấn đề việc làm. Trên thực tế, cán bộ, công chức vẫn phải tìm những cách thức khác nhau để thể hiện sự phản ứng hoặc không đồng tình của mình. Điều này chắc chắn sẽ làm nảy sinh sự lộn xộn, thiếu minh bạch trong quản lý nhà nước.
Thứ tư, pháp luật hiện hành chưa có quy định rõ ràng về hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại hành chính.
Hiện tại, cả Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính đều đưa ra định nghĩa về hành vi hành chính. Khoản 9, Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Khoản 3, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. TS. Đinh Văn Minh cho rằng nếu phân tích thật kỹ càng về mọi khía cạnh thì lẽ ra pháp luật cần phải phân biệt các trường hơp cụ thể: hành vi hành chính của người có thẩm quyền với tư cách là một công chức khi thực hiện công vụ và hành vi của cơ quan hành chính nhà nước mà hành vi đó chỉ xảy ra trong tình huống cơ quan này với việc không hành động đã từ chối thực hiện các trách nhiệm mà pháp luật buộc họ phải thực hiện. Nhận xét quan trọng này đưa đến bước tiếp theo là cần phải quy ước hành vi không hành động của cơ quan nhà nước theo những căn cứ nhất định để dựa vào đó cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền khiếu nại của mình. Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07 tháng 02 năm 2005 về quản lý các dự án đầu tư xây dựng là một trường hợp hiếm hoi pháp luật quy định rõ hệ quả pháp lý của hành vi im lặng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Điều 22 Nghị định này quy định: “cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng trong trường hợp cần thiết có thể tham khảo ý kiến của các cơ quan có liên quan, nếu cơ quan này im lặng thì có nghĩa là đồng ý”.
ThS. Lê Thị Thúy
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra
Nguồn: Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra
Chào mừng bạn đến với luật sư Phạm Tuấn Anh